Installations classées : les juges renforcent leur vigilance

Durcissement de la politique de sanction des contrevenants, rappel de l’obligation d’information du vendeur d’un terrain ayant supporté une installation classée, les juges se montrent stricts quant au respect de la réglementation sur les installations classées. En témoignent deux arrêts récents du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation.

La compétence liée du préfet pour délivrer une mise en demeure à l’exploitant qui ne respecte pas les prescriptions de fonctionnement

Lorsque l’exploitant d’une installation classée ne respecte pas les prescriptions qui lui sont imposées – par l’arrêté d’autorisation ou par un arrêté complémentaire –, il s’expose à des sanctions administratives. Indépendantes des sanctions pénales, elles sont prévues à l’article L. 514-1 du Code de l’environnement et peuvent prendre différentes formes : la consignation d’une somme correspondant au montant des travaux à réaliser, l’exécution d’office aux frais de l’exploitant des mesures prescrites et la suspension du fonctionnement de l’installation jusqu’à exécution des mesures.

Avant de pouvoir appliquer ces sanctions, le Préfet doit mettre en demeure l’exploitant de satisfaire aux prescriptions imposées, dans un délai déterminé. A défaut de mise en demeure préalable – et sauf menace pour la sécurité publique et l’ordre public – la sanction est irrégulière. Il s’agit d’une garantie pour l’exploitant, qui peut ainsi soit régulariser sa situation, soit faire des propositions permettant d’éviter la sanction.

Depuis quelques années, certaines juridictions administratives censuraient les arrêtés préfectoraux qui n’avaient pas, préalablement à l’édiction de la mise en demeure, donné à l’exploitant la possibilité de présenter ses observations.

En effet, la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, prévoit dans son article 24 que, sauf cas d’urgence, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de la loi du 11 juillet 1979 ne peuvent intervenir qu’après que la personne intéressée ait été mise à même de présenter des observations écrites, et, à sa demande, des observations orales.

L’application de cette obligation au droit des installations classées faisait l’objet de controverses jurisprudentielles.

Saisie indirectement de cette question à l’occasion d’une amende infligée à un exploitant contrevenant, la Cour de cassation avait, pour sa part, tranché la question de manière très claire en 2006 en jugeant que « conformément à l’article L. 514-1 du Code de l’environnement, lorsqu’a été dûment constatée l’inobservation des conditions imposées à l’exploitant d’une installation classée, le préfet se trouve en situation de compétence liée pour délivrer une mise en demeure de se conformer aux prescriptions éludées » (Cass. crim. 21 février 2006, Sté Soferti, n°05-82232).

Dans un arrêt du 9 juillet 2007 (Ministre de l’Ecologie et du Développement durable c/ société Terrena, req. n°288367), le Conseil d’Etat est venu à son tour clarifier la situation. En l’espèce, une société avait été autorisée à exploiter une installation de séchage et de stockage de céréales, sous réserve de prescriptions spéciales concernant notamment les distances d’isolement des silos par rapport aux habitations voisines. Une visite sur site de l’inspection des installations classées ayant donné lieu à un rapport constatant que l’exploitant ne respectait pas ces prescriptions et qu’il existait un risque d’explosion du silo, le Préfet a mis l’exploitant en demeure de respecter la distance d’isolement fixée dans l’arrêté complémentaire, sous peine de suspension du fonctionnement de l’installation. Saisi par l’exploitant, le tribunal administratif puis la cour administrative d’appel ont annulé cet arrêté au motif qu’il ne respectait pas la procédure contradictoire prévue par la loi du 12 avril 2000. Le Conseil d’Etat a censuré ces décisions en considérant « qu’il résulte de l’instruction que certaines cellules de stockage se trouvent à une distance de 42 mètres d’une maison d’habitation ; que l’inspecteur des installations classées ayant, en application de l’article L. 514-1 du code de l’environnement, constaté l’inobservation de la condition en cause, le Préfet de la Vienne était tenu de mettre en demeure l’exploitant de respecter cette prescription dans un délai déterminé ; que par suite, les moyens tirés (…) de l’insuffisance de motivation de l’arrêté et de la violation de la procédure prévue à l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 sont, en tout état de cause, inopérants ».

Il ressort donc de cet arrêt que, lorsque l’exploitant ne respecte pas les prescriptions applicables à son installation, non seulement une procédure contradictoire n’est plus nécessaire, mais le Préfet n’a pas plus besoin de motiver son arrêté de mise en demeure puisqu’il est tenu de prendre celui-ci dès lors que l’infraction a été constatée par la DRIRE (Direction Régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement). La seule marge de manœuvre laissée au préfet est le délai qu’il octroie à l’exploitant pour la mise en conformité de son installation.

Comme l’indique le commissaire du gouvernement dans ses conclusions sous cet arrêt, la situation de compétence liée du préfet se justifie par la volonté du législateur, qui ressort expressément des travaux parlementaires concernant la loi n°76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement[1].

Or, dès lors que l’administration est en situation de compétence liée, c’est-à-dire qu’elle est tenue de prendre une décision sans avoir à apprécier la situation de fait, tous les vices, de légalité externe ou interne, susceptibles d’affecter celle-ci sont sans incidence sur la légalité de la décision.

Par cet arrêt, le Conseil d’Etat met donc fin à une incertitude juridique et unifie le droit puisqu’il s’aligne sur la solution qui avait été choisie par la Cour de cassation en 2006. Ce faisant, le Conseil supprime cependant une étape de la procédure de sanction protectrice de l’exploitant qui ne pourra plus – au moins de manière formelle – présenter ses observations avant de recevoir une mise en demeure. Il conviendra donc pour les exploitants d’être vigilants car désormais, dès lors que la DRIRE aura constaté une violation des prescriptions imposées à l’installation, ils devraient recevoir rapidement une mise en demeure de se conformer à ces prescriptions sous peine d’application automatique des sanctions prévues à l’article L.514-1 du Code de l’environnement. A ce moment là, si l’exploitant entend contester la décision du préfet, il ne lui restera plus que la voie juridictionnelle, et notamment le référé-suspension, pour faire entendre ses arguments.

Pour le Conseil d’Etat, il s’agit d’être concret et d’éviter de laisser perdurer, par un formalisme source de lenteur, des situations présentant un risque pour l’environnement[2]. L’autre conséquence de cette jurisprudence sera certainement aussi une diminution du nombre d’annulations pour vice de forme des arrêtés préfectoraux de mise en demeure.

L’obligation d’information du vendeur d’un terrain ayant supporté une installation classée soumise à autorisation

La Cour de cassation est venue récemment rappeler le contour de l’obligation d’information lors de la cession d’un site ayant supporté une installation classée. Aux termes de l’article L. 514-20 du Code de l’environnement, « lorsqu’une installation classée soumise à autorisation a été exploitée sur un terrain, le vendeur de ce terrain est tenu d’en informer par écrit l’acheteur ; il l’informe également, pour autant qu’il les connaisse, des dangers ou inconvénients importants qui résultent de l’exploitation (…). A défaut, l’acheteur a le choix de poursuivre la résolution de la vente ou de se faire restituer une partie du prix ; il peut aussi demander la remise en état du site aux frais du vendeur lorsque le coût de cette remise en état ne paraît pas disproportionné par rapport au prix de vente ».

Dans un arrêt du 20 juin 2007 (Cass. civ. 3, Sté Biscuiterie du Nord, n°06-15663), la Cour de cassation a rappelé que cette obligation d’information ne s’applique que lorsqu’il est avéré qu’une installation soumise à autorisation – et non à simple déclaration – a été exploitée sur le terrain en cause. Elle a ainsi censuré un arrêt de Cour d’appel qui avait condamné le vendeur sans rechercher si les installations en cause étaient ou non soumises à autorisation.

La Cour avait déjà eu l’occasion de casser un arrêt qui n’avait pas déterminé si l’installation avait été dans le passé « au regard de la législation et règlementation en vigueur à cette date » soumise à autorisation (Cass. civ 3, SCI Clavel-Pasteur, n°03-14038). En effet, les dispositions de l’article L. 514-20 sont aussi applicables aux installations qui ont cessé d’être exploitées avant l’entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 1976, dès lors qu’elles sont de la nature de celles soumises à autorisation en vertu de cette loi.

En pratique, il est souvent difficile, tant pour le vendeur que pour l’acquéreur d’un terrain, de savoir si l’installation antérieurement exploitée sur ce site était, dans le cadre de la réglementation de l’époque, soumise à autorisation ou simple déclaration. La consultation des bases de données BASOL (concernant les sites pollués ou potentiellement pollués appelant une action des pouvoirs publics à titre préventif ou curatif) et BASIAS (inventaire des anciens sites industriels et activités de service) peut donner un premier indice aux parties de l’état de la pollution du sous-sol du terrain, mais ne dispense pas le vendeur d’investigations plus poussées sur le régime applicable à l’installation en cause.

De plus, la Cour de cassation tend depuis quelques années vers une interprétation extensive de l’obligation d’information pesant sur le vendeur. Par exemple, la Cour a jugé que le fait même qu’un acquéreur ne puisse ignorer qu’une installation classée a été exploitée sur le terrain objet de la vente ne dispense pas le vendeur de l’en informer par écrit dans l’acte de vente (Cass. civ. 3, 12 janvier 2005, Commune de Dardilly, n°03-18055 : en l’espèce, l’acquéreur avait reçu copie des différents arrêtés préfectoraux autorisant l’activité, des courriers avaient été échangés entre les parties sur ce point et une réunion avait ensuite eu lieu sur ce sujet). L’aspect formel de l’information ne doit donc pas être négligé.

Il est d’ailleurs fort probable que l’obligation d’information pesant sur le vendeur sera à nouveau renforcée dans le futur, notamment si la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2006 définissant un cadre pour la protection des sols, est adoptée. En l’état, cette proposition de directive prévoit que lors de la vente d’un site pollué, le propriétaire devra fournir à l'Etat et à l'acquéreur un rapport sur l'état du sol, élaboré par un organisme agréé. Cette disposition va beaucoup plus loin que le droit français car si elle est adoptée, elle obligera le vendeur à pratiquer un véritable audit environnemental du site.

La recherche de pragmatisme du Conseil d’Etat évoquée ci-avant se retrouve donc aussi dans les arrêts de la Cour de cassation relatifs au droit de l’environnement : il s’agit pour elle d’articuler les relations de droit privé entre un vendeur et un acquéreur avec la responsabilité potentielle que le détenteur d’un site potentiellement pollué pourrait endosser un jour.

L’ESSENTIEL

· Quand un exploitant ne respecte pas les prescriptions qui lui sont imposées, le Préfet doit le mettre en demeure de s’y conformer sans procédure contradictoire préalable et sans avoir à motiver sa décision.
· L’application des sanctions administratives est automatique à l’expiration du délai octroyé dans la mise en demeure.
· Le vendeur d’un terrain doit informer l’acquéreur du fait qu’une installation classée soumise à autorisation – mais pas à déclaration – a été exploitée dans le passé sur celui-ci.

[1] Voir notamment le rapport n°364 du Sénat : « Votre commission estime que la mise en demeure des exploitants irrespectueux des conditions qui leur sont imposées ne doit pas être laissée à l’appréciation du préfet mais qu’elle doit revêtir un caractère automatique dès lors que l’inobservation des conditions techniques a été dûment constatée (…). Aussi vous propose-t-elle que le préfet n’aura sur ce point qu’une compétence liée ».

[2] Le Ministre de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables a d’ailleurs, dans la foulée de cet arrêt, envoyé une circulaire le 3 août 2007 aux Préfets leur rappelant que dès lors que l’inspecteur des installations classées a constaté le non-respect des prescriptions imposées à l’exploitant, ils ont compétence liée pour édicter une mise en demeure et qu’ils n’ont plus besoin de respecter pour cela une procédure contradictoire.

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